Coming Clean with the Taxman – the Voluntary Disclosure Program

A cartoon depiction of a man running with a blue notepad in his right hand and green papers in his left hand. Several green papers are also flying in the air behind him.

The Canadian tax system is a “self-assessing system” which relies heavily on the voluntary co-operation of taxpayers. Canadians are expected (in fact, in most cases, required) to complete and file a tax return each spring, reporting income from all sources, calculating the amount of tax owed, and remitting that amount to the federal government by a specified deadline. And, although the rate of compliance among Canadian taxpayers is very high – more than 30 million individual income tax returns for the 2021 tax year were filed with the Canada Revenue Agency between early February and mid-September of 2022 – there are, inevitably, those who do not either file or pay on time.

There are a lot of reasons why some Canadians don’t file their returns or pay their taxes on a timely basis, and almost all of them are based on a lack of understanding of how our tax system works, or on incorrect information about that system. In addition, each year there are some Canadians who file returns in which income amounts are underreported and/or deductions or credits to which that taxpayer is not entitled are claimed.

While the overall percentage of taxpayers who don’t file or pay on time, or who file returns which are not accurate, isn’t high, there are a lot of such returns when measured by absolute numbers. And, although each such instance of non-compliance represents lost revenue to the Canadian government, the resources needed to track down each and every instance of non-compliance simply aren’t available, especially since in many cases the amount recovered may be less than the costs which must be incurred to recover that amount.

With all of that in mind, several years ago the Canada Revenue Agency instituted a program – the Voluntary Disclosure Program, or VDP –  intended to encourage non-compliant taxpayers to come forward and get their tax affairs straightened out. The incentive to do so arises from the fact that, in most cases, while taxpayers who participate in the VDP program have to pay outstanding tax amounts owed, plus interest, they avoid the penalties which would normally be imposed and, in addition, avoid the risk of criminal prosecution. And, in some circumstances, even required interest payments can be reduced.

To qualify for relief under the VDP, an application made with respect to non-compliance with income tax filing and payment obligations must:

  • be voluntary (meaning that it is done before the taxpayer becomes aware of any compliance or enforcement action by the CRA);
  • be complete;
  • involve the application or potential application of a penalty;
  • include information that is at least one year past due; and
  • include payment of the estimated tax owing.

The VDP program includes two separate “tracks” for income tax disclosures – the Limited Program and the General Program – and the kind and extent of relief available depends on the track to which a particular application is assigned.

While the Canada Revenue Agency will ultimately make the determination of whether an application should proceed under the Limited or the General Program on a case-by-case basis, there are guidelines in place. The CRA’s intention is to restrict the harsher Limited Program to instances in which applications disclose non-compliance which appears to include intentional (as distinct from inadvertent) conduct on the part of the taxpayer. In making its determination of the appropriate track for a disclosure, the factors which the CRA will consider include the following:

  • the dollar amounts involved;
  • the number of years of non-compliance;
  • the sophistication of the taxpayer;
  • how quickly the taxpayer acted to correct their non-compliance after becoming aware of it;
  • whether there has been deliberate or wilful default or carelessness amounting to gross negligence on the part of the taxpayer; and
  • whether the disclosure was made after the taxpayer became aware of the CRA’s intended specific focus on such area of taxpayer compliance.

Those whose applications are accepted under the Limited Program will not be subject to criminal prosecution and will be exempt from the more stringent penalties which usually apply in cases of gross negligence on the part of the taxpayer. Interest on outstanding tax balances will be payable, however, and other penalties will be levied.

Taxpayers whose conduct does not consign them to the Limited Program will instead be considered under the General Program. Under that Program, no penalties will be charged and no criminal prosecutions will take place. As well, the CRA will provide partial interest relief, specifically for the years preceding the three most recent years of non-compliance – that is, for the years preceding the three most recent years of returns required to be filed, or to be corrected. For example, a taxpayer who makes an application to the VDP in 2022 with respect to his or her failure to file returns for the 2016 through 2020 taxation years may be provided with interest relief with respect to taxes owed for the 2016, 2017, and 2018 taxation years. Such relief is generally equal to 50% of interest owed – in other words, the taxpayer will be required to pay only half of the interest charges which would otherwise be levied for those years. No interest relief will, however, be provided on tax amounts owed for the 2019 and 2020 taxation years. Since interest charges levied by the CRA are, by law, higher than current commercial rates (for instance, the rate levied for the fourth quarter of 2022 is 7%) and interest charged is compounded daily, having interest amounts forgiven, even in part, can make a significant difference to the overall tax bill faced by the taxpayer.

In order to benefit from the VDP, taxpayers must first make an application to the Program. That application must include payment of the estimated taxes owing, as a condition of participation in the VDP. Where a taxpayer is financially unable to make that tax payment, he or she can request that the CRA consider a payment arrangement.

The decision to apply to the VDP and to “come clean” about all previous tax transgressions is something that most taxpayers will likely consider with considerable trepidation. Those who are unsure about whether they want to move forward with a VDP application have the option of using the CRA’s “pre-disclosure discussion service”. As the name implies, that service allows taxpayers, or their representatives, to participate in preliminary discussions with a CRA official, on an anonymous basis, to gain some knowledge about the VDP program, the process involved, and the potential relief available.

Taxpayers who decide to move forward with an application to the VDP can complete a file Form RC199 Voluntary Disclosures Program Application, which is available on the CRA website at https://www.canada.ca/en/revenue-agency/services/forms-publications/forms/rc199.html. Once the application is received, the CRA will check to make certain that the applicant is eligible to apply and that all of the required information, documentation, and payment has been sent. The next step is for the CRA to evaluate the application to ensure that the criteria for participation in the VDP are satisfied and, if so, to determine the program (Limited or General) to which the application should be assigned, and the taxation year(s) for which relief is being considered. If the decision made is that the application is not eligible for the VDP, the taxpayer will also be advised in writing, with reasons, of the CRA’s decision to deny the application. Individual taxpayers can also check on the status of their application by calling the Individual Income Tax Enquiries line at 1-800-959-8281.

Finally, taxpayers should recognize that the VDP Program can’t be used as a kind of “get out of jail free card” with respect to repeated failures to meet tax filing and payment obligations. The CRA website makes it clear that the Agency expects taxpayers who have benefitted from the VDP to thereafter meet their tax obligations, and a second review will be provided for the same taxpayer only in unusual situations where the circumstances are beyond the taxpayer’s control.

Detailed information on the VDP program can be found on the CRA website at https://www.canada.ca/en/revenue-agency/programs/about-canada-revenue-agency-cra/voluntary-disclosures-program-overview.html.


Dire la vérité au fisc : le Programme des divulgations volontaires

Le régime fiscal canadien est un « système basé sur le principe d’autocotisation » qui repose largement sur la collaboration volontaire des contribuables. Il est attendu des Canadiens (dans la plupart des cas, il s’agit en fait d’une obligation) qu’ils remplissent et produisent une déclaration de revenus chaque printemps, qu’ils déclarent les revenus provenant de toutes les sources, qu’ils calculent le montant d’impôt à payer et qu’ils remettent ce montant au gouvernement fédéral à une date précise. Et, bien que le taux de conformité chez les contribuables canadiens soit très élevé — plus de 30 millions de déclarations de revenus des particuliers pour l’année d’imposition 2021 ont été produites auprès de l’Agence du revenu du Canada entre le début de février et la mi-septembre 2022 — inévitablement, certaines personnes ne produisent pas leur déclaration ou ne la paient pas à temps.

Plusieurs raisons expliquent pourquoi certains Canadiens ne produisent pas leur déclaration de revenus ou ne paient pas leurs impôts en temps opportun, et presque toutes celles-ci tirent leur origine d’un manque de compréhension du fonctionnement de notre régime fiscal ou de croyances en des renseignements erronés au sujet de ce système. De plus, chaque année, quelques Canadiens produisent des déclarations dans lesquelles des montants de revenu sont sous-déclarés ou des déductions ou des crédits auxquels ce contribuable n’a pas droit sont réclamés.

Bien que le pourcentage global de contribuables qui ne produisent pas leur déclaration ou qui ne paient pas à temps, ou qui produisent des déclarations qui ne sont pas exactes, ne soit pas élevé, le nombre de ces déclarations reste élevé lorsqu’on les mesure en valeur absolue. Et bien que chaque cas de non-conformité représente une perte de revenu pour le gouvernement canadien, les ressources nécessaires pour retracer chaque cas d’inobservation ne sont tout simplement pas disponibles, d’autant plus que dans de nombreux cas, le montant récupéré peut être inférieur aux coûts qui doivent être engagés pour recouvrer ce montant.

Compte tenu de cela, l’Agence du revenu du Canada a mis en place il y a plusieurs années le Programme des divulgations volontaires, ou PDV, pour encourager les contribuables contrevenants à se manifester et à redresser leur situation fiscale. L’incitation à agir ainsi provient du fait que, dans la plupart des cas, bien que les contribuables qui participent au PDV doivent payer les montants d’impôt dus (ainsi que les intérêts associées), ils évitent tout de même les pénalités qui seraient normalement imposées, tout comme le risque de poursuites criminelles. Et, dans certaines circonstances, les versements d’intérêts exigés peuvent aussi être réduits.

Pour être admissible à un allègement dans le cadre du PDV, une demande présentée relativement à l’inobservation des obligations de production et de paiement de l’impôt sur le revenu doit :

  • Être volontaire (c’est-à-dire qu’elle est faite avant que le contribuable ne prenne connaissance de toute mesure d’observation ou d’application de la loi prise par l’ARC);
  • Être complète;
  • Supposer l’application réelle ou éventuelle d’une pénalité;
  • Comprendre des renseignements qui sont en retard d’au moins un an;
  • Inclure le paiement du montant estimatif de l’impôt à payer.

Le PDV comprend deux « avenues » distinctes concernant la communication de l’information relative à l’impôt sur le revenu : le programme limité et le programme général. Le type et l’étendue du répit offert dépendent de la voie à laquelle une demande particulière est attribuée.

Bien que l’Agence du revenu du Canada détermine ultimement si une demande doit être traitée en vertu du programme limité ou du programme général au cas par cas, des lignes directrices sont en place. L’intention de l’ARC est de restreindre le programme limité, plus sévère, aux cas dans lesquels les demandes font état d’un cas d’inobservation qui semble comprendre une conduite intentionnelle (par opposition à une conduite involontaire) de la part du contribuable. Pour déterminer la voie à suivre appropriée pour une divulgation, l’ARC tiendra compte des facteurs suivants :

  • Les montants concernés;
  • Le nombre d’années d’inobservation;
  • Le niveau d’expertise du contribuable;
  • La rapidité avec laquelle le contribuable a agi pour corriger son inobservation après en avoir pris connaissance;
  • S’il y a eu omission volontaire ou délibérée, ou de la négligence de la part du contribuable;
  • Si la divulgation a eu lieu après que le ou la contribuable a pris connaissance d’un énoncé officiel de l’ARC concernant son objectif précis d’observation.

Les personnes dont la demande est acceptée dans le cadre du programme limité ne feront pas l’objet de poursuites criminelles et seront exemptées des pénalités plus sévères qui s’appliquent habituellement en cas de faute lourde de la part du contribuable. Des intérêts sur les soldes d’impôt impayés seront toutefois exigibles et d’autres pénalités seront imposées.

Les contribuables dont la conduite ne les renvoie pas au programme limité seront plutôt pris en considération dans le cadre du programme général. Dans le cadre de ce programme, aucune peine ne sera imposée et aucune poursuite criminelle ne sera intentée. De plus, l’ARC accordera un allègement partiel des intérêts, en particulier pour les années précédant les trois dernières années d’inobservation, c’est-à-dire les années précédant les trois dernières années de production de déclarations ou de correction. Par exemple, un contribuable qui présente une demande au PDV en 2022 relativement à son défaut de produire des déclarations pour les années d’imposition 2016 à 2020 peut bénéficier d’un allègement des intérêts sur l’impôt dû pour les années d’imposition 2016, 2017 et 2018. Cet allègement correspond généralement à 50 % des intérêts dus — autrement dit, le contribuable ne sera tenu de payer que la moitié des frais d’intérêt qui seraient autrement perçus pour ces années. Aucun allègement des intérêts ne sera toutefois accordé sur les montants d’impôt dus pour les années d’imposition 2019 et 2020. Étant donné que les frais d’intérêt perçus par l’ARC sont, en vertu de la loi, plus élevés que les taux commerciaux actuels (par exemple, le taux perçu pour le quatrième trimestre de 2022 est de 7 %) et que les intérêts sont composés quotidiennement, le montant des intérêts étant radié, même en partie, peut faire une différence importante sur la facture fiscale globale du contribuable.

Pour bénéficier du PDV, les contribuables doivent d’abord présenter une demande au programme. Cette demande doit comprendre le paiement de l’impôt estimatif à payer, comme condition de participation au PDV. Lorsqu’un contribuable est financièrement incapable d’effectuer ce paiement d’impôt, il peut demander à l’ARC d’envisager une entente de paiement.

La décision de présenter une demande relative au PDV et de « dire la vérité » au sujet de toutes les transgressions fiscales antérieures est une chose que la plupart des contribuables aborderont probablement avec beaucoup d’inquiétude. Ceux qui ne savent pas s’ils veulent aller de l’avant avec une demande de PDV ont la possibilité d’utiliser le « service de discussion préalable à la divulgation » de l’ARC. Comme le nom l’indique, ce service permet aux contribuables, ou à leurs représentants, de participer à des discussions préliminaires avec un fonctionnaire de l’ARC, de façon anonyme, afin d’obtenir des renseignements sur le programme des divulgations volontaires, le processus en cause et l’allègement possible.

Les contribuables qui décident de présenter une demande peuvent remplir le formulaire RC199, Demande au titre du Programme des divulgations volontaires, qui se trouve sur le site Web de l’ARC à l’adresse suivante : RC199 Demande relative au Programme des divulgations volontaires (PDV). Une fois la demande reçue, l’ARC vérifiera que le demandeur est admissible et que tous les renseignements, documents et paiements requis ont été envoyés. La prochaine étape consiste pour l’ARC à évaluer la demande afin de s’assurer que les critères de participation au PDV sont satisfaits et, le cas échéant, de déterminer le programme (limité ou général) auquel la demande devrait être attribuée et l’année d’imposition pour laquelle l’allègement est envisagé. Si la décision est que la demande n’est pas admissible au PDV, le contribuable sera également avisé par écrit, avec les motifs, de la décision de l’ARC de refuser la demande. Les contribuables peuvent également vérifier l’état de leur demande en communiquant avec la ligne des demandes de renseignements sur l’impôt des particuliers, au numéro 1-800-959-7383.

Enfin, les contribuables devraient reconnaître que le PDV ne peut pas être utilisé comme une sorte de « laissez-passer pour sortir de prison » en ce qui concerne les manquements répétés aux obligations de produire une déclaration de revenus et en matière de versements. Le site Web de l’ARC indique clairement que l’Agence s’attend à ce que les contribuables qui ont bénéficié du PDV respectent leurs obligations fiscales par la suite, et qu’un deuxième examen sera effectué pour le même contribuable seulement lors de situations inhabituelles où les circonstances échappent au contrôle du contribuable.

Des renseignements détaillés sur le PDV se trouvent sur le site Web de l’ARC en cliquant sur le lien suivant : Programme des divulgations volontaires — Introduction.